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30.11.2009 - Feier zum Verfassungstag: Grußwort von Landtagsvizepräsident Reinhold Bocklet
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Reinhold Bocklet, I. Vizepräsident des Bayerischen Landtags, bei seiner Rede im Kaisersaal der Residenz.
© Bayerische Staatskanzlei |
"Das Jahr 2009 stand – verfassungspolitisch und staatsrechtlich betrachtet – ganz im Zeichen zweier Jubiläen: das Grundgesetz und die Bundesrepublik Deutschland wurden 60 Jahre alt, und der Fall der Mauer jährte sich zum 20. Mal.
Angesichts dieser beiden historischen Ereignisse, wäre es verständlich, wenn der bevorstehende 63. Geburtstag der Bayerischen Verfassung ein wenig in den Hintergrund treten würde. Dass dem nicht so ist, zeigt diese Feierstunde, zu der ich Sie herzlich im Namen des Bayerischen Landtags begrüße.
Der diesjährige Bayerische Verfassungstag steht unter dem Thema „Die Zukunft des Föderalismus und des Subsidiaritätsprinzips in Deutschland und Europa“. Bei diesem Thema geht es nicht nur um eine aktuelle Debatte über die Praxis des Föderalismus und des Subsidiaritätsprinzips, sondern um die Grundlage der eigenständigen Existenz der deutschen Länder im Kontext des europäischen Integrationsprozesses überhaupt. Insofern besteht am Bayerischen Verfassungstag aller Anlass, dass sich die beiden Verfassungsorgane Bayerischer Landtag und Bayerische Staatsregierung zusammen mit den Vertretern der Zivilgesellschaft, d.h. mit Ihnen, meine sehr verehrten Damen und Herren, in allem Ernst mit der Frage nach der Zukunft der staatlichen Eigenständigkeit Bayerns befassen. Ich tue dies aus dem Blickwinkel des Bayerischen Landtags.
I.
Der Freistaat und sein Parlament gelten seit jeher als Hüter des Föderalismus. Schon am Beginn des deutschen Nachkriegsföderalismus, als es um die Zustimmung der Länder zum Grundgesetz ging, hat der Bayerische Landtag seine Zweifel an der föderalen Konstruktion des Grundgesetzes zum Ausdruck gebracht, ohne freilich damit die Zugehörigkeit Bayerns zum freien Teil Deutschlands und zu seiner Verfassung in Frage zu stellen. Die Tatsache, dass die große Mehrzahl der inzwischen erfolgten über 60 Änderungen des Grundgesetzes das Verhältnis zwischen Bund und Ländern betrafen, macht deutlich, dass die Mehrheit des Landtags mit ihren Bedenken seinerzeit nicht Unrecht hatte, mindestens aber, dass man die Ausgestaltung der bundesstaatlichen Ordnung eine Dauerbaustelle unseres föderalen Gemeinwesens nennen muss, für die es offensichtlich keine ein für allemal zufriedenstellende Konstruktionslösung gibt. Franz Josef Strauß hat dazu 1979 vor dem Bayerischen Landtag erklärt, dass der Begriff „Föderalismus“ „zu den gängigen politischen Markenbegriffen“ gehöre, „zu denen ein wortgewaltiges Bekenntnis leichter fällt, als seine Umsetzung in die politische Wirklichkeit“.
Das Ergebnis von rund 40 Jahren Föderalismus in der Bonner Republik war zwar nicht der schon von Konrad Hesse beschriebene unitarische Bundesstaat, aber eine vom Gebot der Einheitlichkeit bzw. Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse angetriebene und von der zentralistischen Dynamik des modernen Daseinsvorsorge-Staates beschleunigte Übertragung von Kompetenzen der Länder auf den Bund. Bei dieser schleichenden Gewichtsverlagerung der Zuständigkeiten zugunsten des Bundes und in Richtung Europa sicherten sich die Landesregierungen zum Ausgleich für den Verlust an teilstaatlicher Eigengestaltung auf Bundesebene die Mitsprache über den Bundesrat, die Landesparlamente aber gingen leer aus. Es fand ein Prozess der Entparlamentarisierung statt.
Es dauerte bis ins zweite Jahrzehnt nach der Wiedervereinigung, bis es zu deutlichen Maßnahmen und Kurskorrekturen, zu einer Trendumkehr und einer spürbaren Wiedergewinnung von Kompetenzen auf Länderebene und damit auch zur Stärkung der Landesparlamente kam.
Im Wesentlichen sind hier drei Gremien zu nennen, die substanzielle Reformen auf den Weg brachten: Das sind die Föderalismuskommissionen I und II auf Bundesebene und zuvor schon die Enquete-Kommission des Bayerischen Landtags zum Thema „Reform des Föderalismus – Stärkung der Landesparlamente“.
Die Föderalismuskommission I trug den offiziellen Titel „Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“. Sie tagte von 2003 bis 2004 und erbrachte die wohl tiefgreifendste Reform unserer innerstaatlichen Ordnung und des verfassungsrechtlichen Rahmens. Dabei hat sich neben Franz Müntefering vor allem der Bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber als Vertreter der Länder große Verdienste erworben. Ihr wichtigstes Ergebnis war eine klarere Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.
Um das Gesetzgebungsverfahren im Bund zu beschleunigen und transparenter zu machen, wurde die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze deutlich reduziert – d. h. der Bundestag ist weniger oft als früher auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen.
Im Gegenzug dazu erhielten die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz in einigen wichtigen Bereichen, wie z.B. für das Dienstrecht, die Besoldung und Versorgung der Landesbeamten und Landesrichter, den sozialen Wohnungsbau, das Versammlungsrecht, den Strafvollzug, das Heimrecht, das Ladenschlussrecht, das Gaststättenrecht, das Presserecht und die Flurbereinigung.
Mit der neuen sogenannten Abweichungsgesetzgebung – übrigens ein bayerischer Vorschlag – können die Länder vom Bund abweichendes Recht erlassen, z.B. beim Naturschutz und in der Landschaftspflege, im Jagdwesen und beim Wasserhaushalt sowie bei der Raumordnung. Auch im Bildungs- und Hochschulwesen wurden die Kompetenzen der Länder noch verstärkt. Beim Bund verblieben lediglich die Kompetenzen zur Regelung der Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse sowie jene für den betrieblichen Teil der beruflichen Bildung im dualen System.
Außerdem wurde die Rahmengesetzgebung des Bundes abgeschafft. Ihre Materien gehören nun entweder der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes an oder sind von den Ländern allein zu regeln.
Es würde im Rahmen dieser Feierstunde zu weit führen, den Gesamtkomplex der Neuordnung des föderativen Gefüges zwischen Bund und Ländern auszubreiten, die im Rahmen der Föderalismusreform I erreicht worden ist. Die lebhafte Diskussion um den Ladenschluss oder den Nichtraucherschutz in unserem Land zeigt aber, dass diese neuen Länderkompetenzen bereits bei der bayerischen Bevölkerung angekommen sind und, wie im Fall des Nichtraucherschutzes, unsere Bevölkerung sogar schon von den plebiszitären Möglichkeiten unserer Verfassung Gebrauch macht.
Insgesamt kann man sagen, dass durch die Föderalismusreform I die Landesparlamente in ihrer Gesetzgebungskompetenz gestärkt wurden. Landtagspräsident Alois Glück hat die Reform im Landtag einen „bedeutenden Vorgang“ genannt, „vielleicht den wichtigsten seit Jahrzehnten“.
Die Föderalismuskommission II, die mit vollem Titel „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen“ hieß, hatte sich – wie der Name schon sagt – eine umfassende Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern zum Ziel gesetzt. Sie tagte vom März 2007 bis März 2009 und erbrachte – unter dem Eindruck der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise – im Wesentlichen nur zwei wichtige Ergebnisse, die zum 1. Januar 2011 in Kraft treten sollen:
• eine so genannte „Schuldenbremse“, das heißt Bund und Länder wollen in ihren Verfassungen Obergrenzen für Neuschulden festsetzen;
• und einen Konsolidierungspakt, wonach ärmere Länder (Bremen, Saarland, Schleswig-Holstein und voraussichtlich Berlin und Sachsen-Anhalt) beim Abbau ihrer Altschulden von 2011 bis 2019 mit jährlich 800 Millionen Euro unterstützt werden sollen. Diese insgesamt 7,2 Milliarden Euro teilen sich Bund und Länder je zur Hälfte.
Beide Reformen sind Voraussetzung dafür, dass die Politik in allen deutschen Ländern auch in Zukunft den notwendigen Gestaltungsspielraum hat, den sie braucht, um wichtige Zukunftsaufgaben erfüllen zu können.
Man sollte sich allerdings keine Illusionen darüber machen, dass das grundsätzliche Verbot der Aufnahme von Krediten zur Finanzierung des Landeshaushalts durch das Grundgesetz ab dem Jahr 2020 für die Landesparlamente eine einschneidende Kompetenzbeschränkung von außen bringt. Damit wird eines der wichtigsten Rechte des Landtags, das Budgetrecht, ganz erheblich tangiert, weil den Ländern selbst die dem Bund zugestandene sogenannte strukturelle Komponente bei der Haushaltsfinanzierung durch die Möglichkeit der beschränkten Aufnahme von Krediten verwehrt wird und weil sie vor allem keine Einnahmenhoheit besitzen. Dieser Eingriff nicht nur in ihre Haushaltsautonomie, sondern auch in ihre Verfassungshoheit wurde von den Landesparlamenten – zumal der großen Länder – ohne hörbares Murren hingenommen, weil damit offenbar die Erwartung verbunden wird, die finanzschwächeren Länder auf diese Weise zu mehr Haushaltsdisziplin zwingen zu können und weil man sich z. T. selbst wie Bayern zum Grundsatz des Haushalts ohne Neuverschuldung verpflichtet hat.
Ungelöst bleibt freilich nach wie vor die zentrale Frage der Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern, die mehr finanzielle Autonomie der Länder und mehr Wettbewerb der Länder untereinander zum Ziel hat. Wachsenden politischen Zündstoff bergen zudem die steigenden erheblichen Lasten Bayerns u. a. im Länderfinanzausgleich, die die Bevölkerung um einen Teil der Früchte ihrer Anstrengungen zu bringen drohen.
Den beiden Föderalismuskommissionen auf Bundesebene vo-rausgegangen war die Enquete-Kommission des Bayerischen Landtags zur „Reform des Föderalismus – Stärkung der Landesparlamente“, die im März 2002 einen umfangreichen Bericht mit zahlreichen Empfehlungen – mit Auswirkungen auch auf die beiden erwähnten nachfolgenden Föderalismuskommissionen – vorlegte. Besonders zu erwähnen ist das bayerische Parlamentsinformationsgesetz vom 25. März 2003, wonach die Staatsregierung den Landtag frühzeitig über Vorhaben der Landesgesetzgebung, über Bundesratsangelegenheiten, über Angelegenheiten der Europäischen Union und über eine Reihe weiterer Themen informiert und ihn an ihrer Willensbildung beteiligt. Der Bayerische Landtag verfügt damit über die umfangreichste und weitestgehende Beteiligung aller deutschen Landtage am Handeln der Staatsregierung auf Bundes- und Europaebene. Sie muss nur auch im parlamentarischen Alltag genutzt werden.
II.
Kommen wir zum Subsidiaritätsprinzip. Während es sich beim Föderalismus vorrangig um die Gestaltung des Verhältnisses zwischen einem Zentralstaat und seinen Gliedstaaten handelt, stellt das Subsidiaritätsprinzip ein allgemeines Gestaltungsprinzip für Gesellschaft und staatliche Ordnung von der kleinsten bis zur größten Einheit dar. Es wurde vor allem in der katholischen Soziallehre (quadragesimo anno 1931) entwickelt und auch als regulatives Prinzip für den freiheitlich-pluralistischen Staat postuliert.
Zweifellos bringt der europäische Einigungsprozess einen Machtverlust für die nationalen und regionalen Parlamente mit sich. Weit mehr als die Hälfte aller Rechtsakte in der Bundesrepublik Deutschland sind inzwischen europäischen Ursprungs, wobei die Brüsseler Vorgaben oft tief in die deutsche Rechts- und Gesellschaftsordnung eingreifen (z.B. Antidiskriminierungsrichtlinie). Die Landesparlamente sind aufgrund des föderalen Staatsaufbaus in Deutschland häufig dafür zuständig, EU-Recht in innerstaatliches Recht umzusetzen.
Dabei war für die deutschen Länder als Teilstaaten des Mitgliedstaates Bundesrepublik Deutschland im Zusammenschluss von souveränen Staaten zur Europäischen Gemeinschaft zunächst kein Platz. Die EU war länderblind. Und auch heute noch stellt die bunbundesstaatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland in der EU einen Sonderfall dar, da von den 27 Mitgliedstaaten nur 3 durchgängig bundesstaatlich aufgebaut sind. Es war deshalb seit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986, mit der der europäische Binnenmarkt auf den Weg gebracht worden ist, und dem Maastricht-Vertrag von 1992 das Bestreben der deutschen Länder, ihre Stellung im Kontext der Europäischen Union zu verbessern. Der Freistaat Bayern hatte maßgeblichen Anteil daran, dass das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzbegrenzungsregel und der Ausschuss der Regionen in den Maastricht-Vertrag aufgenommen wurden und die deutschen Länder im nach der Wiedervereinigung neugefassten Art. 23 GG umfängliche Mitwirkungsrechte in Sachen EU über den Bundesrat erhielten, die den Verlust der Mitentscheidung in vergemeinschafteten Politikfeldern und durch die Verlagerung von Länderkompetenzen auf die europäische Ebene ausgleichen sollten.
Die Einrichtung des Ausschusses der Regionen war keine Selbstverständlichkeit. Hatte doch der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors noch im Jahre 1989 bei seinem Besuch im Bayerischen Landtag den Wunsch Bayerns nach einer Kammer der Regionen in der EU kategorisch abgelehnt. Freilich bedeutet auch die Mitgliedschaft in dieser EU-Institution für Bayern keine reine Freude. Findet sich der Freistaat doch überwiegend in der Gesellschaft von Kommunen und Regionen ohne Gesetzgebungskompetenz wieder. Trotzdem bietet der Ausschuss der Regionen eine Plattform zur Artikulation der eigenen regionalen Interessen auf europäischer Ebene. Bayern hat in der Mandatsperiode von 2006 bis 2010 zwei Sitze in diesem EU-Gremium, wovon einen der Bayerische Landtag besetzt. Für die darauffolgende Mandatsperiode hat die Staatsregierung dem Landtag die Stellvertretung des einen bayerischen Sitzes überlassen.
Mit der Einführung des Subsidiaritätsprinzips in das EU-Vertragswerk verbanden vor allem die deutschen Länder die Hoffnung auf eine Eindämmung der schleichenden Kompetenzausweitung durch die Europäische Union. Aber bald stellte sich heraus, dass das Subsidiaritätsprinzip eine Variable ist, höchst unterschiedliche Ergebnisse zeitigt und die Schlussfolgerungen für Kompetenzzuweisungen je nach Interessenlage ganz verschieden ausfallen. Deshalb hat vor allem Bayern auf eine präzise formulierte Kompetenzabgrenzung im Rahmen der Erarbeitung des Verfassungsvertrages hingewirkt. Bedauerlicherweise ist es den deutschen Ländern im sog. Verfassungskonvent nicht gelungen, eine solche Kompetenzabgrenzung durchzusetzen. Stattdessen wurde ein sog. Subsidiaritätsfrühwarnsystem geschaffen, das heißt, ein Verfahren, mit dem die nationalen Parlamente frühzeitig in die politische Willensbildung auf EU-Ebene einschließlich der Gesetzgebung einbezogen werden. Dabei haben in Deutschland auch die Landesparlamente auf dem Weg über den Bundesrat die Möglichkeit, bereits mit der Vorlage eines EU-Rechtsetzungsentwurfs die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu überprüfen. Die Einbeziehung des Bayerischen Landtags erfolgt hier über die Staatsregierung, die ihrerseits die bayerischen Positionen in den Bundesrat einbringt. Mit diesem Verfahren hat der Landtag im Übrigen bereits im Vorgriff auf das Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages begonnen und schon mehrere diesbezügliche Voten abgegeben.
Im Reformvertrag von Lissabon, der morgen, am 1. Dezember, in Kraft tritt, werden nun auch die Länder – sprich: Regionen – und Kommunen expressis verbis in die Definition des Subsidiaritätsprinzips mit einbezogen, wenn es in Art. 3 b Abs. 3 des Vertrages über die Europäische Union heißt: „Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.“ Die Nennung der regionalen und lokalen Ebene an dieser Stelle ist ohne Zweifel ein ganz wesentlicher Fortschritt für das Subsidiaritätsbewusstsein in der Europäischen Union.
Eine weitere Dimension hat das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 zum Lissabon-Vertrag aufgestoßen. Zwar spricht das für die Definition der Substanz der souveränen Staatlichkeit Deutschlands außerordentlich wichtige Urteil mit keinem Wort von den Landesparlamenten, sondern nur von den „Mitgliedstaaten und ihren Gliederungen“. Aus der Zurechnung von Kompetenzen der deutschen Länder, wie Schulen und Bildung, Kirchen, Medien und Sprache, zum Kernbestand der Staatlichkeit des EU-Mitgliedstaates Deutschland ergibt sich aber, dass auch die Landesparlamente an der Integrationsverantwortung in Bezug auf die Europäische Union teilhaben und dementsprechend beteiligt werden müssen, wenn ihre Gesetzgebungskompetenzen betroffen sind. Daraus folgt auch die Notwendigkeit der Anpassung des heutigen Parla-mentsinformationsgesetzes an den Lissabon-Vertrag.
Im politischen Mehrebenensystem der Europäischen Union steht der Bayerische Landtag erst am Beginn eines Weges, der viel Einsatz auf formellen und auch informellen Wegen und große Ausdauer erfordern wird, um dem durch Volksentscheid vom 08. Februar 1998 in die Bayerische Verfassung eingefügten Artikel 3 a gerecht zu werden, in dem sich Bayern u.a. zu einem Europa bekennt, das „dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist, die Eigenständigkeit der Regionen wahrt und deren Mitwirkung an europäischen Entscheidungen sichert“. Von der Erfüllung dieses Verfassungsauftrags hängt viel für die Zukunft der Selbstbehauptung des Freistaates Bayern in Deutschland und Europa ab. Für uns, die wir politisch gestalten, verbindet sich damit nicht nur am Verfassungstag eine besondere Verantwortung. Ich danke Ihnen."
Festliche Stimmung: Der Kaisersaal der Residenz in München am 30. November 2009 anlässlich des Bayerischen Verfassungstages.
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