Bayerischer Landtag

Das alleinige Vorschlagsrecht der EU-Kommission – ein alter Grundsatz und seine Folgen

20. Juni 2014

- Von Gregor Raible -

Wenn momentan erbittert über die Person des künftigen EU-Kommissionspräsidenten gestritten wird, wenn Politiker aus den verschiedenen Mitgliedstaaten über Parteifreunde oder Medien ins Gespräch für einen Kommissarsposten gebracht werden oder sich einfach selbst ins Spiel bringen, dann ist das vor dem Hintergrund der Bedeutung, die die EU-Kommission für die Entscheidungen innerhalb der Europäischen Union besitzt, nur konsequent.

Initiativmonopol der EU-Kommission

Der Hauptgrund für diese Bedeutung liegt im so genannten Initiativmonopol der EU-Kommission. Das bedeutet: Nur sie darf Vorschläge für Gesetze der EU vorlegen. Mit „Vorschlägen“ ist keine Ideensammlung oder eine Art „Speisekarte“ gemeint, von der Mitgliedstaaten und Europäisches Parlament wählen könnten, was sie denn gerne näher beraten wollten. Vielmehr präsentiert die EU-Kommission natürlich komplette Gesetzentwürfe, die das Parlament und die Mitgliedstaaten zwar noch signifikant verändern, aber in der Praxis kaum mehr vom Tisch bekommen können (die in den Medien öfter zu hörende Formulierung, die Mitgliedstaaten und das Parlament müssten einem Vorschlag der EU-Kommission „noch zustimmen“ führt hingegen ein wenig in die Irre, sofern damit der Eindruck erweckt wird, der Vorschlag müsse nur noch „abgenickt“ werden).

Kommission bewusst als unabhängige Behörde geschaffen

Dieses Initiativmonopol der die EU-Kommission gehört zumindest bisher zu den ehernen Prinzipien der EU. Es gilt schon seit den Gründungsverträgen zur europäischen Einigung, die in den 1950er Jahren geschlossen wurden: Man schuf bewusst eine unabhängige „Behörde“, die Vorschläge vorlegen und die Einhaltung des beschlossenen Rechts kontrollieren sollte. Denn die Überlegung lag nahe, dass man das Zusammenwachsen Europas nur schwerlich voranbringen würde können, wenn sich die Regierungen der Mitgliedstaaten erst einmal in endlosen Debatten darüber einig werden mussten, welche Projekte man denn eigentlich verfolgen wollte – von der späteren Einigung über die Details einzelner Vorhaben ganz zu schweigen. Auf diese Weise verkörperte das Wesen der EU-Kommission auch die Idee der europäischen Einigung an sich: Die Mitgliedstaaten geben Kompetenzen – und sei es zunächst auch nur die Kompetenz, Initiativvorschläge zu unterbreiten – an neu geschaffene, eben europäische Institutionen ab, die „supranational“ agieren, also über den Mitgliedstaaten und ihren Organen stehen. Damit dokumentierten die Mitglieder der Europäischen Gemeinschaften: Wir sind um des Zieles der europäischen Einigung Willen bereit, Souveränitätsrechte abzutreten.

Aufwand im Gesetzgebungsprozess ist der Kommission überlassen

Zurück zu den eher praktischen Auswirkungen des Initiativmonopols der EU-Kommission: Es hat, auch wenn das nicht auf den ersten Blick nahe liegt, zur Folge, dass nicht nur der Gesetzesvorschlag selbst von diesem Monopol umfasst ist. Auch die gesamte Phase der Vorbereitung liegt in den Händen der EU-Kommission. Es ist also ihr überlassen, wie aufwändig sie diese Vorbereitungsphase gestaltet, ob sie Zwischenüberlegungen in Strategiedokumenten vorstellt, ob sie die interessierte Öffentlichkeit grundsätzlich oder – wie zum Beispiel aktuell zum Freihandelsabkommen mit den USA – zu einem Teilaspekt befragt, welche Studien sie durchführt, welche Expertengruppen sie einsetzt oder befragt, und anderes mehr.
Wohl gemerkt: Das hat mit Willkür nichts zu tun. Denn natürlich muss sich alles, was die EU-Kommission tut und vorbereitet, im Rahmen der EU-Kompetenzen und der in den europäischen Verträgen enthaltenen Zielen bewegen. Zudem geben die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament fortlaufend Input. Zum Dritten hat sich die EU-Kommission selbst bestimmte Regeln auferlegt, welche Schritte bei der Vorbereitung von EU-Gesetzgebung zu beachten sind. Und schließlich, und das sollte man nicht unterschätzen, fühlt sich die EU-Kommission, wie dies auch im EU-Vertrag nieder gelegt ist, dazu verpflichtet, „die allgemeinen Interessen der EU“ zu fördern, also, stets zum Wohle der EU zu handeln.

„Allergie“ gegen Beschneidung des Initiativrechts

Die Verfolgung dieses hehren Ziels führt bisweilen allerdings dazu, dass die EU-Kommission beinahe allergisch reagiert, wenn sie den Eindruck hat, man wolle in ihr Initiativmonopol eingreifen. So ist es z.B. eine vom deutschen Bundesrat, aber auch vom Europäischen Parlament wiederholt erhobene Forderung, die EU-Kommission möge die Vorab-Prüfung, welche Folgen ihre Gesetzesvorschläge voraussichtlich haben werden, nicht – wie bisher – von einem internen Gremium durchführen lassen, sondern extern vergeben. Nur so sei sichergestellt, dass die EU-Kommission nicht „in eigener Sache richte“.
Als die EU-Kommission nun diese Woche mit einem Bericht zum Stand des Bürokratieabbaus an die Öffentlichkeit ging, wendete sie sich erneut gegen „diese Idee“: Diese würde „ihre politische Gestaltungsfunktion und ihre legislativen Aufgaben berühren“, sie müsse „ihre eigenen Folgenabschätzungen durchführen, um gute und ausgewogene Vorschläge zu erarbeiten“. Kurz gesagt: Wir wissen schon selbst am besten, wie wir die EU-Gesetzgebung verschlanken können. Zudem hat die die EU-Kommission, nicht ganz zu Unrecht, schon mehrfach etwas süffisant darauf hingewiesen, immer wieder würden Verkomplizierungen erst durch die Änderungen verursacht, die Europäisches Parlament und Mitgliedstaaten an ihren Vorschlägen vornehmen würden (ein wenig nach dem Motto: Macht Ihr erst einmal Eure Hausaufgaben, prüft Ihr einmal so streng wie wir, dann sehen wir weiter).
Ein wenig befremdlich kann sich die Berufung auf das Initiativmonopol aber dann ausnehmen, wenn daraus eine Legitimation abgeleitet wird, die über der der Mitgliedstaaten und der Abgeordneten des Europäischen Parlaments stehen soll – wenn also betont wird, die EU-Kommission sei als einzige EU-Institution nur dem EU-Wohl verpflichtet, während Mitgliedstaaten und Abgeordnete durch „politische“ Interessen gebunden seien. Kombiniert man auf diese Weise die Unabhängigkeit der EU-Kommission mit dem Auffassung, selbst am besten definieren zu können, was für die EU am besten sei, dann kann es nicht ganz verwundern, weshalb die EU öfters als schwer durchschaubar und unnahbar wahrgenommen wird.

 

 

Seitenanfang