Bayerischer Landtag

Der kleine Unterschied: Sind Regionen und Kommunen auf EU-Ebene bloße Interessensvertreter?

- Von Gregor Raible -

Es ist wohl mit die am häufigsten – explizit oder etwas durch die Blume – gestellte Frage, wenn Länder, Kommunen und Parlamente ihr Engagement in europapolitischen Angelegenheiten erklären: Welchen Einfluss hat man, beziehungsweise, etwas salopp: Was „bringt“ das alles? Oft schwingt im Hintergrund die Einschätzung mit, dass für dieses Engagement ja wohl ziemlicher Aufwand getrieben werde, der daher auch nicht unerhebliche Kosten verursache.
Auf diese Frage gibt es – gerade weil sie so häufig gestellt wird – natürlich eine Menge Antworten; einfach oder gar eindeutig zu beantworten ist sie allerdings nicht.
Ausgangspunkt ist folgende Überlegung: Dass die Maßnahmen und die Gesetze der EU oft unmittelbaren Einfluss auf Kommunen, Länder und ihre Parlamente haben, ist mittlerweile beinahe eine Binsenweisheit. Das gilt zum Beispiel besonders stark im so genannten „Beihilferecht“. Die EU hat ein ganz entscheidendes Wörtchen dabei mitzureden, wofür kommunale und staatliche Gelder für Förderungen und sonstige Subventionen ausgegeben werden dürfen. Diese EU-Mitsprache bei der Politikgestaltung via Haushaltsmittel ist kaum zu unterschätzen: Das EU-Verfahren zur Stützung der BayernLB ist bekannt, aber auch zum Beispiel das bayerische Breitbandförderprogramm bedurfte der Vorlage bei der EU-Kommission.
Zweiter Punkt: Kommunen, Länder und ihre Parlamente sind nicht unmittelbar an Entscheidungen der EU beteiligt. Natürlich sitzen im Europäischen Parlament Vertreter aus allen Bundesländern, doch macht ihre Anzahl eben oft nur einen Bruchteil der Abgeordneten aus, die etwa in den Landesparlamenten sitzen. Selbstverständlich vertreten sie die Interessen des jeweiligen Bundeslandes, sie sind aber auch gezwungen, im europäischen Maßstab an die Dinge heranzugehen; eine „eins zu eins“-Übertragung der Landesinteressen ist oft nicht möglich.
Im EU-Ministerrat wiederum tritt die Bundesregierung auf, und zwar auch dann, wenn Länderkompetenzen und erst recht „bloße“ Länderinteressen mitbetroffen sind. Landesminister haben nur in wenigen exklusiven Kompetenzbereichen der Länder das Recht, an den Ratssitzungen teilzunehmen (schulische Bildung, Kultur, Rundfunk) – und selbst in diesen Fällen kommen die Länder oft nicht um eine Klärung mit dem Bund herum, wie die Vertretung durch die Länder nun genau ablaufen soll (stets kann der Bund geltend machen, letztlich sei seine „gesamtstaatliche Verantwortung“ zu wahren – ein Unterschied übrigens zum, in Brüssel natürlich besonders nahe liegenden, belgischen Föderalismus: Hier sind die Kompetenzen der Teilstaaten [Flandern, Wallonien, Brüssel] exklusiv, so dass auch die Vertretung in der EU, insbesondere im Ministerrat, ausschließlich den Regionen obliegt).

Die Einflussmöglichkeiten der Landesparlamente sind begrenzt
Wenn also andere über Fragen entscheiden, die für Kommunen, Länder und ihre Parlamente von teils erheblicher Relevanz, wenn nicht Brisanz sind – dann wird ziemlich schnell offenbar, dass es geboten ist, sich auf jede nur erdenkliche Art einzubringen. Freilich gelingt nur selten der Nachweis, dass auf EU-Ebene etwas geschehen ist, gerade weil ein bestimmter Akteur sich für eine bestimmte Position eingesetzt hat. Vor diesem Problem stehen aber selbst die, die unmittelbar an der EU-Gesetzgebung beteiligt sind: Die EU-Kommission unterbreitet die Gesetzesvorschläge – muss aber Änderungen, die Europäisches Parlament und EU-Ministerrat vornehmen, hinnehmen. Allerdings kann sie jederzeit die „Notbremse“ ziehen, wenn ihr Vorschlag gar zu sehr abgeändert wird: Sie kann ihn dann komplett zurück- und den Beratungen in Parlament und Ministerrat damit die Grundlage entziehen. So geschehen jüngst in zwei prominenten Fällen – allerdings nicht aus „Protest“, sondern weil die EU-Kommission keine Chance mehr sah, dass sich Parlament und Mitgliedstaaten auf eine gemeinsame Position würden verständigen können: Der Vorschlag für eine EU-Bodenschutzrichtlinie – von Bayern wiederholt wegen gut funktionierender eigener Regelungen als überflüssig bezeichnet, und der Ausbau der EU-Mutterschutzrichtlinie – dieser Vorschlag war in die Schlagzeilen geraten, weil das Europäische Parlament eine Mutterschutzfrist von 20 Wochen bei vollem Lohnausgleich gefordert hatte. Wegen dieses Rückzugsrechts wird in der Praxis während des Gesetzgebungsverfahrens, zumindest vor entscheidenden Zwischenschritten, immer auch bei der EU-Kommission angefragt, ob sie die Änderungen mittragen kann.

Rund 250 Kommunen und Regionen haben eigene Vertretungen in Brüssel
Und für Europäisches Parlament und EU-Ministerrat gilt: Beides sind in einer EU mit mittlerweile 28 Mitgliedstaaten sehr große Institutionen. Ein einzelner Abgeordneter und auch ein einzelner EU-Mitgliedstaat kann wenig bewirken – das gilt selbst für einen großen Mitgliedstaat wie Deutschland. Jeder in diesen Institutionen muss also versuchen, mit seinen Argumenten zu überzeugen und dafür Verbündete zu gewinnen.  Genau das ist aber auch ein Grundsatz für all die, die nicht unmittelbar am Entscheidungstisch sitzen.
Eine weitere Antwort auf die eingangs gestellte Frage: Wer sich nicht beteiligt, sich nicht einbringt, wird auch nicht gehört oder wahrgenommen. Denn es gibt genügend andere, die ihre Interessen in die europäischen Entscheidungsprozesse einbringen. Geht man in Brüssel durch das Europaviertel, weisen die Schilder an den Bürogebäuden mit Mitwirkung aller nur erdenklicher Firmen, Verbände, NGOs, Gewerkschaften, aber eben auch von vielen anderen Büros der Regionen und Kommunen (allein von diesen soll es etwa 250 geben). Auf das ohne weiteres mehrere dieser Kolumnen füllende Thema „Lobbyismus in der EU“ braucht an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden – nur sollte klar sein, dass andere längst erkannt haben, wie relevant die EU für ihre Anliegen ist und entsprechend aktiv sind.

Unternehmen vertreten ihre Interessen in Brüssel intensiv
Und doch stellt sich in diesem Zusammenhang eine bislang nicht eindeutig beantwortete Frage: Zählt der Beitrag einer Region, einer Kommune, eines Parlaments ebenso viel wie der eines Interessensvertreters? So führt die EU-Kommission häufig zur Vorbereitung einer Initiative oder eines Gesetzgebungsvorschlags so genannte „Konsultationen“ durch, bei denen Fragebögen ins Internet gestellt werden. Viele nutzen die Gelegenheit, sich auf diese Weise einzubringen. Meist stellt die EU-Kommission nach einer Weile eine Zusammenfassung der Ergebnisse dieser Konsultation zur Verfügung, teilt mit, welche Auffassungen schwerpunktmäßig vertreten worden sind. Kommt es aber bei dieser Auswertung – die ja nicht unwichtig für die weiteren Schritte der EU-Kommission ist – nur auf quantitative Aspekte an, wie häufig also eine bestimmte Position vertreten wurde? Oder betrachtet man auch genauer, wer die Auffassung vertreten hat – ob also ein Unternehmen „bloß“ seine eigenen Interessen eingebracht, oder ob sich eine Region oder eine Kommune geäußert hat, die zwar auch eigene Interessen vertritt, aber als Teil des Staatsaufbaus über die offizielle Legitimation verfügt.
Wiederholt bemüht sich die EU-Kommission zu versichern, natürlich werde eine Gewichtung vorgenommen. Und doch nennen sich derartige Befragungen durch die EU-Kommission nach wie vor „Konsultation der Interessensträger“ (englisch: Stakeholder) – ohne dass zumindest an dieser Stelle die sehr unterschiedliche „Qualität“ der sich Einbringenden berücksichtigt wird.
Der Bayerische Landtag jedenfalls wird demnächst selbst beurteilen können, welches Gewicht einem Beitrag eines (aus EU-Sicht) „Regionalen Parlaments mit Gesetzgebungsbefugnissen“ zukommt: Er hat sich an der von der EU-Kommission gestarteten Konsultation zum Investorenschutz im Bereich des Freihandelsabkommens mit den USA mit einem eigenen Beitrag beteiligt.

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