Bayerischer Landtag

27.08.2013 - Erster Landtagsvizepräsident Reinhold Bocklet wirbt für „Ja“ bei Volksentscheid

Bild: Landtagsvizepräsident Reinhold Bocklet (li.) und Prof. Dr. Rudolf Streinz stellten die Initiaitve zur Stärkung der Mitwirkungsrechte des Landtags in europäischen Angelegenheiten vor. | Foto: Rolf Poss
Landtagsvizepräsident Reinhold Bocklet (li.) und Prof. Dr. Rudolf Streinz stellten die Initiaitve zur Stärkung der Mitwirkungsrechte des Landtags in europäischen Angelegenheiten vor. | © Bildarchiv Bayerischer Landtag

Das Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, das am 15. September 2013 bei „Volksentscheid 3“ den Bürgerinnen und Bürgern zur Abstimmung unterbreitet wird, sieht vor, dass der Landtag die Staatsregierung in ihren Aufgaben bei der Übertragung von Gesetzeszuständigkeiten Bayerns auf die Europäische Union durch Gesetz binden kann. In einem Pressegespräch hat Erster Landtagsvizepräsident Reinhold Bocklet diese geplante, verfassungsrechtliche Aufwertung des bayerischen Parlaments als wichtiges Signal für die zukünftige Ausgestaltung des europäischen Integrationsprozesses bezeichnet: „Sie eröffnet der Volksvertretung und der Bevölkerung in Bayern die Möglichkeit, künftig bei der Übertragung von Landeskompetenzen auf die EU mitzuentscheiden“, zeigte sich der frühere bayerische Europaminister überzeugt.

Weil derzeit noch die Lehre vorherrscht, dass der Landtag die Staatsregierung nicht durch ein imperatives Mandat binden könne, legte Bocklet dazu ein Gutachten des Münchner Staats- und Europarechtlers Prof. Dr. Rudolf Streinz vor, welches die Rechtsposition von CSU, SPD, FREIE WÄHLER und FDP bei der geplanten Verfassungsänderung stützt. Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen verdeutlichte ihre abweichende Position in einer eigenen Pressekonferenz.

Bild: Reinhold Bocklet erklärte die bayerische Initiative, mit der der Landtag mehr Mitsprachemöglichkeiten bei Kompetenzverlagerungen auf die europäische Ebene erhalten soll. | Foto: Rolf Poss
Reinhold Bocklet erklärte die bayerische Initiative, mit der der Landtag mehr Mitsprachemöglichkeiten bei Kompetenzverlagerungen auf die europäische Ebene erhalten soll. | © Bildarchiv Bayerischer Landtag

In dem Pressegespräch wandte sich Erster Landtagsvizepräsident Reinhold Bocklet mit folgender Erklärung an die Öffentlichkeit:

„Die Änderung der Bayerischen Verfassung, über die die bayerischen Wähler am 15. September 2013 entscheiden können, hat u.a. im neuen Absatz 4 des Artikels 70 BV die Mitentscheidung des Landtags und ggf. des Volkes zum Ziel, wenn es um die Übertragung von Landeskompetenzen auf die Europäische Union geht. In diesen Fällen sollen die Vertreter der Staatsregierung im Bundesrat künftig nur auf der Grundlage der Zustimmung des Landtags und ggf. des Volkes entscheiden dürfen. Damit soll die mit der europäischen Integration einhergehende schleichende Positionsentwertung des Landtags aufgehalten und dabei gleichzeitig die Möglichkeit eines Volksentscheids eröffnet werden.

Die herrschende Meinung

Bisher lehnt die herrschende Meinung unter Berufung auf das sog. Bundesratsmodell und ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1958 (BVerfGE 8, 104, 120) ein imperatives Mandat des Landtags gegenüber den Vertretern der Landesregierung im Bundesrat ab. Der Bundesrat sei ein Verfassungsorgan des Bundes, das aus Mitgliedern der Landesregierungen bestehe und durch diese bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitwirke. Die Staatspraxis leite aus dem Recht der Landesregierung, ihre Vertreter im Bundesrat zu bestellen und abzuberufen, ein Recht der Landesregierung zu Weisungen an ihre Mitglieder im Bundesrat ab. Das gebe aber weder dem Landesparlament oder gar dem Landesvolk das Recht „zu einem Hineinwirken in die Entscheidungen des Bundesrats“. Soweit das Landesparlament die Landesregierung zur Rechenschaft ziehen könne, sei dies in der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament begründet. Das Landesparlament befasse sich mit der von ihm abhängigen Landesregierung, nicht aber mit Bundesangelegenheiten. Eine „Instruktion“ der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesparlament (oder das Landesvolk) sei nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen.

Die Positionsentwertung der Landesparlamente

Diese Ausschaltung des Landesparlaments in Bezug auf die Wahrnehmung von Landesinteressen durch die Landesregierung im Bundesrat, die auch als „Exekutivföderalismus“ bezeichnet wird, hat in den letzten Jahrzehnten erheblich zur Positionsentwertung der Länderparlamente beigetragen. Sie wurde durch die Europäische Integration weiter verschärft, weil die binnenstaatlichen Kompensationen zu einer Stärkung der Stellung des Bundestags und des Bundesrats gegenüber der Bundesregierung führten, während die Landesparlamente infolge des Bundesratsmodells weiter abgehängt wurden. An die Stelle der verloren gegangenen Parlamentszuständigkeit auf der jeweils niedrigeren Ebene sind die Beteiligungsrechte der Exekutive an der Rechtsetzung auf der höheren Ebene getreten.

Der Vorschlag von Prof. Hans-Jürgen Papier

Dieser Entwicklung trat der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier, auf der Jahreskonferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente am 21. Juni 2010 in Stuttgart entgegen. Wörtlich erklärte er: „Ich meine, dass die Zeiten vorbei sind, in denen die Verfassungsrechtslehre immer nur die Auszehrung des parlamentarischen Systems, vor allem auf der Länderebene, beklagte. Es muss nunmehr darum gehen, von Verfassungs wegen kompensatorische Regelungen für die teilweise zwangsläufig eingetretenen Verluste einzufordern.“ Er dachte dabei an „von der Landesverfassung bestimmte Bindungen“, „die von Beschlüssen der Landtage im Hinblick auf das Abstimmungsverhalten der Landesregierungen im Bundesrat ausgehen“. Der herrschenden Lehre hielt er entgegen, dass die auf Artikel 51 GG gestützte Auslegung, wonach es unzulässig sein soll, wenn die Landesregierung in ihrem Stimmverhalten im Bundesrat durch einen Beschluss des Landtags gebunden werden soll, „nicht zutreffend“ ist. Inwieweit Beschlüsse des Landtags bindende Wirkung gegenüber der Landesexekutive entfalten, sei ausschließlich eine Frage des Landesverfassungsrechts. „Die Länder verfügen über eine eigene Verfassungshoheit, regeln also das verfassungsrechtliche Verhältnis der Verfassungsorgane des Landes zueinander eigenständig.“

Die Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landtage und der Baden-Württembergische Landtag folgen dem Vorschlag

Die Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente folgten in ihrer Stuttgarter Erklärung (vom 22. Juni 2010) Prof. Papier in das „staatsrechtliche Neuland“ (Papier) und beschlossen die Forderung, künftig „die Möglichkeit landesverfassungsrechtlich eine Bindung der Landesregierung beim Stimmverhalten im Bundesrat … vorzusehen“. Der Landtag von Baden-Württemberg hat noch vor der letzten Landtagswahl aus der Anregung von Prof. Papier die Konsequenzen gezogen und einen von allen Fraktionen eingebrachten Gesetzentwurf verabschiedet, der die Landesverfassung mit Wirkung vom 15. Februar 2011 dahingehend geändert hat (Artikel 34 a Abs. 2), dass die Landesregierung bei der Übertragung ausschließlicher Gesetzgebungszuständigkeiten des Landes auf die Europäische Ebene an das Votum des Landtags gebunden ist (Anlage 3(Dokument vorlesen)).

Die bayerische Initiative

Der Anregung von Prof. Papier und der Beschlussfassung der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landtage folgend hat Vizepräsident Reinhold Bocklet in Zusammenarbeit mit der Vorsitzenden des Ausschusses für Bundes- und Europaangelegenheiten des Landtags, Prof. Ursula Männle, sowie der Landtagsverwaltung und mit fachlichem Rat aus der Ministerialverwaltung nachfolgenden Vorschlag für die Ergänzung der Verfassung des Freistaates Bayern (Artikel 70 Abs. 4 BV) vorgelegt, der die Stellung des Landtags sowohl bei der Übertragung von ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen des Landes (Hoheitsrechten) auf die Europäische Union als auch beim Recht der Gesetzgebung, wenn es durch ein Vorhaben der Europäischen Union betroffen ist, regelt. Die Bindung der Staatsregierung liegt im Fall der Übertragung von Hoheitsrechten im Ermessen des Landtags, sie muss aber in jedem Fall durch Gesetz erfolgen, womit darüber auch ein Volksentscheid stattfinden kann.

Die Verfassungsergänzung hat folgenden Wortlaut (Anlage 1):

Art. 70 Abs. 4 BV
(4) 1Über Angelegenheiten der Europäischen Union hat die Staatsregierung den Landtag zu unterrichten. 2Ist das Recht der Gesetzgebung durch die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union betroffen, kann die Staatsregierung in ihren verfassungsmäßigen Aufgaben durch Gesetz gebunden werden. 3Ist das Recht der Gesetzgebung durch ein Vorhaben der Europäischen Union betroffen, hat die Staatsregierung bei ihren verfassungsmäßigen Aufgaben die Stellungnahmen des Landtags maßgeblich zu berücksichtigen. 4Das Nähere regelt ein Gesetz.“

Der Vorschlag hat nicht zuletzt deswegen die Zustimmung der CSU-Fraktion und anschließend der Fraktionen der SPD, der FREIEN WÄHLER und der FDP gefunden, weil er von Seiten des Bayerischen Ministerpräsidenten Horst Seehofer und der Staatsregierung uneingeschränkt und nachdrücklich unterstützt worden ist. Er wurde mit den übrigen vier Verfassungsänderungen am 20. Juni 2013 vom Landtag mit der erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit verabschiedet.

Der Verfassungsänderung hat sich im Gegensatz zu Baden-Württemberg nur die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen aus verfassungsrechtlichen Gründen verweigert (Anlage 4(Dokument vorlesen)).“

Bild: Der Staats- und Europarechtler Prof. Dr. Rudolf Streinz hält in seinem Gutachten die Verfassungsreform für europarechtskonform und verfassungskonform. | Foto: Rolf Poss
Der Staats- und Europarechtler Prof. Dr. Rudolf Streinz hält in seinem Gutachten die Verfassungsreform für europarechtskonform und verfassungskonform. | © Bildarchiv Bayerischer Landtag

Kurzgutachten von Prof. Rudolf Streinz

Im Hinblick auf diese Bedenken hat Vizepräsident Bocklet den Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Europarecht an der Ludwig-Maximilians-Universität München, Prof. Dr. Rudolf Streinz, um eine gutachtliche Stellungnahme gebeten, die als Kurzgutachten in Thesenform (Anlage 2(Dokument vorlesen)) vorliegt und in einer ausführlichen Fassung in einer juristischen Fachzeitschrift veröffentlicht werden soll.

Die wesentlichen Ergebnisse des Kurzgutachtens sind in Ziff. 22 zusammengefasst, die nachfolgend gesondert wiedergegeben werden:

Ziff. 22
Die Regelung in Art. 70 Abs. 4 S. 2 BV n.F. ist nicht nur unionsrechtskonform sondern auch verfassungskonform. Sie verstößt nicht gegen Vorgaben des Grundgesetzes:

a) Entgegen der h.M. regelt das Grundgesetz allein die Vertretung der Länder im Bundesrat durch die Landesregierungen, überlässt das Verhältnis zwischen Landesregierung und Landesparlament auch hinsichtlich des Abstimmungsverhaltens im Bundesrat aber der Verfassungsautonomie der Länder und damit den Regelungen in den jeweiligen Landesverfassungen.

b) Die Landesverfassung kann im Rahmen der Zuständigkeit der Länder und der Zuständigkeit der Landesparlamente im Verhältnis zur Landesregierung (Fragen der Gesetzgebung) auch Weisungsrechte hinsichtlich des Verhaltens der Vertreter der Landesregierung als Vertreter des Landes im Bundesrat vorsehen.

c) Schon aus Gründen der Praktikabilität sollen solche Weisungsrechte auf besonders wichtige Angelegenheiten beschränkt bleiben. Zu denken ist insbesondere an die Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund durch Verfassungsänderungen, die der Zustimmung von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates bedarf (Art. 79 Abs. 2 GG).

d) Unabhängig davon ist die Eröffnung einer bestimmenden Beteiligung der Landtage jedenfalls bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union erforderlich. Wegen der dadurch bedingten Stärkung der Exekutive, die durch das Bundesratsmodell des Exekutivföderalismus noch verstärkt wird, sind Kompensationsmaßnahmen erforderlich, um einer weiteren „Depossedierung“ der Landtage entgegenzuwirken. Das Urteil des BVerfG zu den Volksbefragungsgesetzen, auf das sich die h.M. stützt, steht jedenfalls insoweit nicht entgegen. Denn zum einen sind die Aussagen im obiter dictum selbst interpretationsbedürftig, zum anderen konnten sie die besonderen Konstellationen, die sich durch die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union ergeben, nicht berücksichtigen.

e) Solche Kompensationsmaßnahmen fordert, wie das BVerfG im Lissabon-Urteil hinsichtlich der Beteiligung des Bundestages festgestellt hat, das Demokratieprinzip des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG), das über die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG auch für die Länder gilt. Die vom BVerfG im Lissabon-Urteil aufgeführten Materien, in denen „ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse“ bleiben müsse, betreffen in wesentlichen Bereichen ausschließlich bei den Ländern verbliebene Kompetenzen. Die insoweit zu verzeichnende „Landesblindheit“ des BVerfG erklärt sich wohl allein aus dem Beschwerdegegenstand des Zustimmungsgesetzes des Bundes.

f) Die Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen der Länder auf die Europäische Union fordert in noch stärkerem Maße eine entscheidende Beteiligung des davon unmittelbar betroffenen Landtags als die Verlagerung von Gesetzgebungskompetenzen der Länder auf den Bund. Denn Letzteres kann durch Änderungen des Grundgesetzes, die mit jeweiliger Zweidrittelmehrheit von Bundestag und Bundesrat erfolgen, rückgängig gemacht werden. Wie die Föderalismusreform zeigt, ist dies auch geschehen. Dagegen erfordert die im Vertrag von Lissabon jetzt ausdrücklich vorgesehene Verringerung von Zuständigkeiten der Europäischen Union (Art. 48 Abs. 2 S. 2 EUV) und damit auch deren Rückübertragung die Ratifikation durch alle 28 Mitgliedstaaten. Dies erweist sich, sofern dieser Ansatz überhaupt verfolgt werden sollte, als äußerst schwierig.

g) Durch die Einbeziehung der Landtage wird nicht nur das Demokratieprinzip sondern auch die Verfassungsautonomie der Länder gestärkt. Inwieweit diese davon Gebrauch machen, obliegt deren politischer Entscheidung. Das Grundgesetz liefert insoweit über die Verpflichtung auf die in Art. 28 Abs. 1 GG genannten Prinzipien hinaus keine Vorgaben. Dies erklärt auch, warum das Grundgesetz hinsichtlich des Inhabers des Weisungsrechts an die Vertretung der Länder durch die Landesregierungen keine Regelung trifft. Das Homogenitätsprinzip steht daher verfassungsrechtlichen Regelungen der Länder, die solche Weisungsrechte aufgrund der landesrechtlichen Verfassungsautonomie und aufgrund dieser auch unterschiedlich vorsehen können, nicht entgegen.

Fazit:

Die Verfassungsergänzung durch Artikel 70 Absatz 4 BV

- bindet künftig die Zustimmung der Staatsregierung im Bundesrat zur Abgabe von Landeskompetenzen an die Europäische Union an die Billigung durch den Landtag und ggf. das Volk.

- stärkt die Stellung des Landtags gegenüber der Staatsregierung.

- gibt dem Volk eine Mitsprachemöglichkeit bei einer Übertragung von Landeskompetenzen auf die EU.

- trägt der Einbeziehung der regionalen Parlamente mit Gesetzgebungskompetenz in den Willensbildungsprozess der EU durch den Lissabon-Vertrag Rechnung.

- beteiligt den Landtag und ggf. das Volk an der Integrationsverantwortung in Bezug auf die EU.

- zieht die Konsequenzen aus der konstitutionellen Systemverschiebung (EU-Bund-Land) durch die Europäische Integration.

- stärkt die Demokratie im Freistaat Bayern im Rahmen der Europäischen Union.“

Bild: Erster Landtagsvizepräsident Reinhold Bocklet stand nach dem Pressegespräch für Interviews zur Verfügung. - Copyright: Bildarchiv Bayerischer Landtag | Foto: Rolf Poss
Erster Landtagsvizepräsident Reinhold Bocklet stand nach dem Pressegespräch für Interviews zur Verfügung. | © Bildarchiv Bayerischer Landtag
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