Landtagspräsidentin Barbara Stamm zu ORH-Bericht: „Fühlen uns auf eingeschlagenem Weg bestätigt!“

Dienstag, 13. August 2013
„Der Bayerische Landtag hat in den letzten Sitzungen in dieser Wahlperiode noch die notwendigen grundlegenden Entscheidungen getroffen, die sich angesichts des nunmehr vorgelegten Prüfberichts des Bayerischen Obersten Rechnungshofs(Dokument vorlesen) als richtig und konsequent erwiesen haben“, resümiert Landtagspräsidentin Stamm, nachdem sie den gestern vorgelegten Prüfbericht des ORH gesichtet hat.

Der ORH hatte seit Mitte Mai 2013 den behördlichen Vollzug des Bayerischen Abgeordnetengesetzes (BayAbgG) durch das Landtagsamt geprüft. Schwerpunktmäßig wurden die Ausgaben für die Beschäftigung von Mitarbeitern der Abgeordneten (Art. 8 BayAbgG) im Zeitraum 2010 bis 2012 in den Blick genommen. Daneben erstreckte sich die Prüfung aber insbesondere auch auf die Aufwendungen für mandatsbedingte Informations- und Kommunikationseinrichtungen (Art. 6 Abs. 4 BayAbgG).

Zuletzt war das Landtagsamt im Jahr 1998 geprüft worden. Die Prüfung erfolgte vor Ort in Räumen des Landtagsamts und dauerte immerhin 5 Wochen. Damals stellten die Prüfer des ORH nach eingehender Sichtung der Unterlagen beim Landtag fest, dass „das Abgeordnetengesetz, insbesondere was die Abrechnung der Diäten und der Mitarbeiterentschädigung anbelangt, vom Landtagsamt korrekt vollzogen wird.“

Die Richtlinien, die als Verwaltungsvorschriften damals bereits bindender Maßstab für das Landtagsamt bei der Prüfung der Rechnungslegung der Abgeordneten waren, wurden von Präsidium und Ältestenrat in den folgenden Jahren sogar noch verschärft, so dass Landtagsamt und Abgeordnete berechtigterweise davon ausgehen durften, dass die seit mehr als einem Jahrzehnt bestehende Abrechnungspraxis rechtlich nicht zu beanstanden ist. Vor diesem
Hintergrund verwundert es, dass der ORH in seinen aktuellen Prüfungsfeststellungen zum Teil zu anderen bzw. differenzierteren Ergebnissen gelangt als noch im Jahr 1998.

Dies vorausgeschickt ist zum Prüfbericht des ORH Folgendes anzumerken:

1. Mitarbeiterentschädigung: erhöhte Nachweispflichten bei Rechnungslegung

Der ORH bemängelt, dass die einschlägigen Richtlinien des Präsidiums zur Mitarbeiterentschädigung vom Abgeordneten bislang lediglich eine Rechnungslegung erfordern, in der genaue Angaben zum beschäftigten Mitarbeiter, zur Höhe des Bruttogehalts, zur Höhe der evtl. pauschal entrichteten Lohnsteuer, zu Arbeitgeberbeiträgen, zur Sozialversicherung sowie zu Aufwendungen für die Berufsgenossenschaft gemacht werden müssen. Der ORH hält es nicht für ausreichend, dass im Rahmen der Rechnungslegung die Angaben auf Vollständigkeit, Plausibilität und rechnerische Richtigkeit geprüft werden. Nach Auffassung des ORH wäre es vielmehr rechtlich notwendig, dem Landtagsamt auch die Arbeitsverträge oder Sozialversicherungsmeldungen vorzulegen. „Dies ist ab 1. Oktober 2013 sichergestellt, wenn die Gehaltsauszahlung an die Mitarbeiter von Abgeordneten nunmehr durch das Landtagsamt erfolgen wird, wie es das Änderungsgesetz zum Abgeordnetenrecht vom 22. Mai 2013 vorsieht“, stellt Landtagspräsidentin Stamm fest. Mit Übernahme der Personalbewirtschaftung durch das Landtagsamt sind dem Landtagsamt auch zahlreiche weitere Unterlagen – etwa Nachweise über die berufliche Qualifikation oder Berufserfahrung – vorzulegen, damit die Angemessenheit der Gehaltshöhe nachvollzogen werden kann. Landtagspräsidentin Stamm: „Das Präsidium hat in einer Sondersitzung vom 18. Juli 2013 über die für die Übernahme der Personalbewirtschaftung erforderlichen Richtlinien Beschluss gefasst. Diese enthalten klare Vorgaben, was seitens des Landtagsamts im Rahmen der Mitarbeiterentschädigung künftig geprüft werden muss. Mit Übernahme der Abrechnung der Mitarbeiterentschädigung durch das Landtagsamt entfallen die Vorauszahlungen an Abgeordnete, da das Gehalt durch das Landtagsamt unmittelbar an die Abgeordnetenmitarbeiter ausgezahlt wird, weshalb auch die nachträgliche Rechnungslegung in Zukunft entbehrlich sein wird“.

Klarzustellen ist, dass auch weiterhin der Abgeordnete Arbeitgeber gegenüber seinem Mitarbeiter ist und für die Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses Verantwortung trägt.

Zu den vom ORH als „problematisch“ angesehenen Zahlungen an Parteigeschäftsstellen und Gesellschaften, an denen der Abgeordnete selbst bzw. ein anderer Abgeordneter beteiligt ist, ist anzumerken, dass auch der ORH festgestellt hat, dass diese Handhabung rechtlich nicht zu beanstanden ist. Das Landtagsamt hat auch nach Auffassung des ORH in korrekter Weise die Erstattung vorgenommen. „Selbstverständlich wird aber in der kommenden Wahlperiode zu prüfen sein, inwieweit hier Handlungsbedarf besteht“, erläutert hierzu Landtagspräsidentin Barbara Stamm.

2. Mitarbeiterentschädigung: Fortgeltung der Altfallregelung über den 1. Juli 2004 hinaus

Bereits seit dem 1. Dezember 2000 ist die Erstattung der Kosten für die Beschäftigung von Ehegatten, Verwandten oder Verschwägerten 1. Grades für die Abgeordneten des Bayerischen Landtags grundsätzlich ausgeschlossen. Ausgenommen hiervon waren nach der sog. Altfallregelung im Änderungsgesetz 2000 nur Verträge, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits bestanden haben. Sie sollten Vertrauensschutz genießen und ggf. bis zum Ausscheiden des betreffenden Parlamentariers aus dem Landtag weiter erstattet werden können.

Im Prüfbericht vertritt der ORH nunmehr die Auffassung, dass die Altfallregelung nicht im Rahmen der zum 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Überführung der Regelungen zur Mitarbeiterentschädigung in Art. 8 BayAbgG fortgegolten habe. Letztlich räumt der ORH aber selbst ein, dass etwaige Rückforderungsansprüche gegenüber Abgeordneten wegen des zu beachtenden Vertrauensschutzes kaum zu realisieren sein werden.

Landtagspräsidentin Stamm hat in der Pressemitteilung vom 25. Juni 2013 bereits klargestellt, dass es sich bei der im Jahr 2004 unterbliebenen Folgeänderung der Altfallregelung um ein geradezu klassisches Redaktionsversehen gehandelt hat, das nach der Rechtsprechung durch das Landtagsamt im Wege der Auslegung korrigiert werden konnte. Der Gesetzgeber hat im Zuge der Gesetzesänderung im Jahr 2004 in der amtlichen Begründung auch hinreichend deutlich gemacht, dass er trotz formeller Überführung der Regelungen zur Mitarbeiterentschädigung von Art. 6 Abs. 7 BayAbgG (alte Fassung) in Art. 8 BayAbgG (neue Fassung) von einer inhaltlich unveränderten Gesetzeslage bei lediglich redaktionellen Anpassungen ausging. Demnach sollte folgerichtig auch die – 2004 gerade nicht aufgehobene und im Jahr 2000 zukunftsoffen angelegte – Altfallregelung fortgelten.

Für die vom ORH vertretene Auffassung findet sich in den Gesetzesmaterialien zum Änderungsgesetz 2004 (Landtagsdrucksachen, Protokolle der Plenardebatten und der Ausschusssitzungen) hingegen an keiner Stelle ein Hinweis. Auch die entsprechenden Präsidiumsrichtlinien, in denen die sog. Altfallregelung ausdrücklich enthalten war, sind nach dem 1. Juli 2004 stets von allen Fraktionen im Präsidium und Ältestenrat bestätigt worden.

Landtagspräsidentin Stamm hat mit der Klärung dieser Rechtsfrage nunmehr einen renommierten Staatsrechtslehrer beauftragt, der hierzu ein Rechtsgutachten erstellen wird.

„Unabhängig davon hat der Bayerische Landtag aber mit Wirkung zum 1. Juni 2013 die Altfallregelung aufgehoben. Darüber hinaus hat der Bayerische Landtag im Bayerischen Abgeordnetengesetz mittlerweile eine der deutschlandweit schärfsten Regelungen erlassen, was die Erstattungsfähigkeit von Verträgen mit Angehörigen anbelangt. Seit 1. Juni 2013 ist es hiernach unzulässig, Kosten für Verträge mit Personen zu erstatten, die mit dem Abgeordneten verheiratet oder bis zum 4. Grad verwandt oder verschwägert sind oder waren. Dies gilt auch für Verträge mit Personen, die mit einem anderen Mitglied des Landtags verheiratet oder bis zum 3. Grad verwandt oder verschwägert sind oder waren,“ stellt Landtagspräsidentin Stamm in diesem Zusammenhang fest.


3. IuK-Pauschale: Nachfragepflichten, Entschädigungsregelung an sich

Bei der Prüfung des Aufwendungsersatzes für mandatsbedingte Informations- und Kommunikationseinrichtungen hat der ORH in Einzelfällen beanstandet, dass das Landtagsamt eine Beschaffungsmaßnahme nicht hinsichtlich der tatsächlichen Notwendigkeit für die mandatsbedingte Arbeit und der Angemessenheit der Aufwendung hinterfragt habe.

Hierzu ist festzustellen, dass Art. 6 Abs. 4 BayAbgG und die hierzu erlassenen Ausführungsbestimmungen zwar festlegen, welche Kosten pro Wahlperiode und welche Gegenstände im Rahmen der Informations- und Kommunikationseinrichtungen erstattungsfähig sind, darin jedoch keine weiteren Festlegungen – etwa zur konkreten Anzahl oder zu Maximalpreisen von Gegenständen – enthalten sind. In diesem Zusammenhang ist zudem maßgeblich der verfassungsrechtliche Grundsatz der freien Mandatsausübung (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes – GG – und Art. 13 Abs. 2 der Bayer. Verfassung – BV) zu beachten, da die Ausstattung der Abgeordneten mit Informations- und Kommunikationseinrichtungen dazu dient, ihnen den Kern ihrer Tätigkeit im Bayerischen Landtag als Gesetzgeber und Kontrollinstanz der Staatsregierung zu ermöglichen. Die Entscheidung, in welcher Weise die Erstattungsmittel von einem Abgeordneten im konkreten Einzelfall eingesetzt werden, betrifft die Ausübung des Mandats unmittelbar. Sie ist somit vom Grundsatz des freien Mandats umfasst und der Prüfung durch das Landtagsamt entzogen.


4. Besondere Aufwandsentschädigung für Funktionsträger:

Der ORH hält den Kreis der Funktionsträger, die eine besondere Aufwandsentschädigung erhalten, für zu breit angelegt und die gewährte Summe für zu hoch. Insbesondere stellt er die Aufwandsentschädigung für Ausschussvorsitzende und ihre Stellvertreter in Frage. Die Präsidentin ist mit der unabhängigen Diätenkommission der Überzeugung, dass die zusätzliche Aufwandsentschädigung von monatlich 510 Euro für Ausschussvorsitzende bzw. 383 Euro für stellvertretende Ausschussvorsitzende angesichts deren breiten Aufgabenspektrums absolut angemessen ist. Die Beträge wurden seit 1991 nicht verändert.


5. Weitere Empfehlungen

Anknüpfend an die Prüfungsfeststellungen hat der ORH als künftige Gestaltungsmöglichkeiten noch weitere Empfehlungen ausgesprochen. Diese Empfehlungen beinhalten insbesondere folgende Vorschläge:

- Erstellung eines jährlichen „Transparenzberichts“, in welchem die Leistungen an Abgeordnete dargestellt sind. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass schon bisher Anpassungen des Entschädigungsrechts der Abgeordneten im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVBl) veröffentlicht sowie per Pressemitteilung bekannt gemacht werden. Darüber hinaus wurden seitens der Landtagspräsidentin auch alle sonstigen Entscheidungen in abgeordnetenrechtlichen
Fragen, wie Erhöhung der Mitarbeiterentschädigung, über Pressemitteilungen veröffentlicht.

- Vorschläge für den künftigen Vollzug der Mitarbeiterentschädigung, welche aber aufgrund der vom Präsidium beschlossenen Richtlinien bereits weitestgehend umgesetzt sind.

- Modifikation der (steuerfreien) Kostenpauschale dergestalt, dass allgemeine Kosten durch eine Grundpauschale abgegolten werden, weitere Kosten – etwa die Miete für ein Stimmkreisbüro – hingegen nur gegen Nachweis erstattet werden. Die Fahrtkostenerstattung solle mittels einer Entfernungspauschale erfolgen.

Hierzu ist festzustellen, dass die ursprüngliche Aufgliederung der Kostenpauschale in mehrere Teilpauschalen im Abgeordnetengesetz 1977 zugunsten einer Gesamtpauschale aufgegeben wurde. Maßgeblich hierfür war ein beim Deutschen Bundestag erstelltes Gutachten aus dem Jahr 1976, nach dem die auch beim Bundestag vorgesehene Gesamtpauschale am ehesten dem Grundsatz des freien Mandats entspricht. In ihrem Abschlussbericht
vom März 2013 kommt eine vom Bundestag eingesetzte Kommission mehrheitlich wiederum zu diesem Ergebnis.

Zusammenfassend kann folgendes Fazit gezogen werden:

Der Vollzug des Abgeordnetenrechts ist durch das Bayerische Abgeordnetengesetz und die entsprechenden Ausführungsbestimmungen von Präsidium und Ältestenrat geregelt. Diese bindenden Vorschriften wurden vom Landtagsamtbeachtet und eingehalten. Nur in Einzelfällen hat der ORH in seinen Prüfungsfeststellungen Unstimmigkeiten feststellen können. Diesen wird das Landtagsamt zeitnah nachgehen.

Präsidentin Stamm sichert zu, dass das Landtagsamt entsprechend der Bitte des ORH binnen drei Monaten zu der Prüfungsmitteilung förmlich Stellung nehmen wird. Darüber hinaus wird es Aufgabe des nächsten Landtags sein, sich mit den weiteren Empfehlungen des ORH zur Fortentwicklung des Abgeordnetenrechts eingehend auseinanderzusetzen. „Es kann somit keine Rede davon sein, dass das Landtagsamt – wie im Vorfeld des ORH-Berichts bisweilen in manchen Medien kolportiert wurde – nachlässig kontrolliert hätte“, stellt Landtagspräsidentin Stamm fest.

Anhang:

Prüfungsmitteilung des Bayerischen Obersten Rechnungshofs vom 12. August 2013 hier(Dokument vorlesen) . . .

Schreiben Landtagspräsidentin Barbara Stamm vom 12. Juni 2013 an den Bayerischen Obersten Rechnungshof hier(Dokument vorlesen) . . .

Gutachten Landtagsamt vom 6. Juni 2013 zu Altfallregelung hier(Dokument vorlesen) . . .